國務院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部
《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》的通知
國辦函〔2023〕115號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
國家發(fā)展改革委、財政部《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》已經(jīng)國務院同意，現(xiàn)轉發(fā)給你們，請認真貫徹落實。
國務院辦公廳
2023年11月3日
(此件公開發(fā)布)
關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見
國家發(fā)展改革委財政部
政府和社會資本合作(PPP)實施近十年來，一定程度上起到了改善公共服務、拉動有效投資的作用，但在實踐中也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，進一步深化基礎設施投融資體制改革，切實激發(fā)民間投資活力，現(xiàn)就規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制(簡稱新機制)提出如下指導意見。
一、準確把握新機制的總體要求
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大精神，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，加快構建新發(fā)展格局，著力推動高質量發(fā)展，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制，充分發(fā)揮市場機制作用，拓寬民間投資空間，堅決遏制新增地方政府隱性債務，提高基礎設施和公用事業(yè)項目建設運營水平，確保規(guī)范發(fā)展、陽光運行。
(一)聚焦使用者付費項目。政府和社會資本合作項目應聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任。政府可在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規(guī)和有關政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規(guī)定補貼運營、不能補貼建設成本。除此之外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本。
(二)全部采取特許經(jīng)營模式。政府和社會資本合作應全部采取特許經(jīng)營模式實施，根據(jù)項目實際情況，合理采用建設—運營—移交(BOT)、轉讓—運營—移交(TOT)、改建—運營—移交(ROT)、建設—擁有—運營—移交(BOOT)、設計—建設—融資—運營—移交(DBFOT)等具體實施方式，并在合同中明確約定建設和運營期間的資產(chǎn)權屬，清晰界定各方權責利關系。
(三)合理把握重點領域。政府和社會資本合作應限定于有經(jīng)營性收益的項目，主要包括公路、鐵路、民航基礎設施和交通樞紐等交通項目，物流樞紐、物流園區(qū)項目，城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、停車場等市政項目，城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理及資源化利用等生態(tài)保護和環(huán)境治理項目，具有發(fā)電功能的水利項目，體育、旅游公共服務等社會項目，智慧城市、智慧交通、智慧農(nóng)業(yè)等新型基礎設施項目，城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴建有機結合的項目。
(四)優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與。要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營企業(yè)參與政府和社會資本合作新建(含改擴建)項目，制定《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建(含改擴建)項目清單(2023年版)》(以下簡稱清單，見附件)并動態(tài)調(diào)整。市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營企業(yè)獨資或控股；關系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業(yè)股權占比原則上不低于35%；少數(shù)涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目，應積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與。對清單所列領域以外的政府和社會資本合作項目，可積極鼓勵民營企業(yè)參與。外商投資企業(yè)參與政府和社會資本合作項目按照外商投資管理有關要求并參照上述規(guī)定執(zhí)行。
(五)明確管理責任分工。國家發(fā)展改革委要牽頭做好特許經(jīng)營模式推進工作，切實加強政策指導。地方各級人民政府要切實負起主體責任，規(guī)范推進本級政府事權范圍內(nèi)的特許經(jīng)營項目。地方各級人民政府可依法依規(guī)授權有關行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等，作為特許經(jīng)營項目實施機構(以下簡稱項目實施機構)，負責特許經(jīng)營方案編制、特許經(jīng)營者選擇、特許經(jīng)營協(xié)議簽訂、項目實施監(jiān)管、合作期滿移交接收等工作。地方各級發(fā)展改革部門要發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用，嚴格把關項目特許經(jīng)營方案等有關內(nèi)容，依法依規(guī)履行項目審批、核準或備案職責。各級財政部門要嚴格執(zhí)行預算管理制度，加強地方政府債務管理，加大財會監(jiān)督力度，嚴肅財經(jīng)紀律。
(六)穩(wěn)妥推進新機制實施。把握好工作力度、節(jié)奏，2023年2月政府和社會資本合作項目清理核查前未完成招標采購程序的項目，以及后續(xù)新實施的政府和社會資本合作項目，均應按照本指導意見規(guī)定的新機制執(zhí)行，不再執(zhí)行2015年5月印發(fā)的《國務院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發(fā)〔2015〕42號)。
二、規(guī)范推進建設實施
(七)嚴格審核特許經(jīng)營方案。對擬采取特許經(jīng)營模式實施的項目，項目實施機構應參照可行性研究報告編寫規(guī)范，牽頭編制特許經(jīng)營方案，并比照政府投資項目審批權限和要求，由有關方面履行審核手續(xù)，以合理控制項目建設內(nèi)容和規(guī)模、明確項目產(chǎn)出(服務)方案。在審核特許經(jīng)營方案時，要同步開展特許經(jīng)營模式可行性論證，對項目是否適合采取特許經(jīng)營模式進行認真比較和論證；必要時可委托專業(yè)咨詢機構評估，提高可行性論證質量。
(八)公平選擇特許經(jīng)營者。項目實施機構應根據(jù)經(jīng)批準的特許經(jīng)營方案，通過公開競爭方式依法依規(guī)選擇特許經(jīng)營者(含特許經(jīng)營者聯(lián)合體，下同)。應將項目運營方案、收費單價、特許經(jīng)營期限等作為選擇特許經(jīng)營者的重要評定標準，并高度關注其項目管理經(jīng)驗、專業(yè)運營能力、企業(yè)綜合實力、信用評級狀況。選定的特許經(jīng)營者及其投融資、建設責任原則上不得調(diào)整，確需調(diào)整的應重新履行特許經(jīng)營者選擇程序。根據(jù)國家有關規(guī)定和項目建設投資、運營成本、投資回收年限等，合理確定特許經(jīng)營期限，充分保障特許經(jīng)營者合法權益。特許經(jīng)營期限原則上不超過40年，投資規(guī)模大、回報周期長的特許經(jīng)營項目可以根據(jù)實際情況適當延長，法律法規(guī)另有規(guī)定的除外。
(九)規(guī)范簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。項目實施機構與特許經(jīng)營者應在法律地位平等、權利義務對等的基礎上簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。需成立項目公司的，項目實施機構應當與特許經(jīng)營者簽訂協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。特許經(jīng)營協(xié)議應明確項目實施范圍、產(chǎn)出(服務)質量和標準、投資收益獲得方式、項目風險管控、協(xié)議變更、特許經(jīng)營期限等內(nèi)容，約定雙方的權利、義務和責任。
(十)嚴格履行投資管理程序。對政府采用資本金注入方式給予投資支持的特許經(jīng)營項目，應按照《政府投資條例》有關規(guī)定履行審批手續(xù)；對由社會資本方單獨投資的項目，應按照《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》有關規(guī)定履行核準或備案手續(xù)。規(guī)范履行項目調(diào)整程序，完成審批、核準或備案手續(xù)的項目如發(fā)生變更建設地點、調(diào)整主要建設內(nèi)容、調(diào)整建設標準等重大情形，應報請原審批、核準機關重新履行項目審核程序，必要時應重新開展特許經(jīng)營模式可行性論證和特許經(jīng)營方案審核工作。特許經(jīng)營項目法人確定后，如與前期辦理審批、用地、規(guī)劃等手續(xù)時的項目法人不一致，應依法辦理項目法人變更手續(xù)，項目實施機構應給予必要支持和便利。
(十一)做好項目建設實施管理。特許經(jīng)營者應做深做實項目前期工作，嚴格按照有關規(guī)定優(yōu)化工程建設方案，合理安排工期，有效控制造價，保障工程質量，做好運營籌備。對地質條件復雜、施工風險較大、存在維修養(yǎng)護困難的項目，應完善勘察和施工設計，強化建設風險控制，防止項目爛尾。項目建成后，應依法依規(guī)及時組織竣工驗收和專項驗收。需要試運行或試運營的項目，應在投入試運行或試運營前符合相應要求并取得試運行或試運營許可。
三、切實加強運營監(jiān)管
(十二)定期開展項目運營評價。項目實施機構應會同有關方面對項目運營情況進行監(jiān)測分析，開展運營評價，評估潛在風險，建立約束機制，切實保障公共產(chǎn)品、公共服務的質量和效率。項目實施機構應將社會公眾意見作為項目監(jiān)測分析和運營評價的重要內(nèi)容，加大公共監(jiān)督力度，按照有關規(guī)定開展績效評價。
(十三)懲戒違法違規(guī)和失信行為。如特許經(jīng)營者存在違反法律法規(guī)和國家強制性標準，嚴重危害公共利益，造成重大質量、安全事故或突發(fā)環(huán)境事件等情形，有關方面應依法依規(guī)責令限期改正并予以處罰。對提供的公共產(chǎn)品、公共服務不滿足特許經(jīng)營協(xié)議約定標準的，特許經(jīng)營者應按照協(xié)議約定承擔違約責任。依法依規(guī)將項目相關方的失信信息納入全國信用信息共享平臺。
(十四)規(guī)范開展特許經(jīng)營協(xié)議變更和項目移交等工作。在特許經(jīng)營協(xié)議有效期內(nèi)，如確需變更協(xié)議內(nèi)容，協(xié)議當事人應在協(xié)商一致的基礎上依法簽訂補充協(xié)議。特許經(jīng)營期限屆滿或提前終止的，應按協(xié)議約定依法依規(guī)做好移交或退出工作，嚴禁以提前終止為由將特許經(jīng)營轉變?yōu)橥ㄟ^建設—移交(BT)模式變相舉債；擬繼續(xù)采取特許經(jīng)營模式的，應按規(guī)定重新選擇特許經(jīng)營者，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營者。特許經(jīng)營期限內(nèi)因改擴建等原因需重新選擇特許經(jīng)營者的，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營者。對因特許經(jīng)營協(xié)議引發(fā)的各類爭議，鼓勵通過友好協(xié)商解決，必要時可根據(jù)爭議性質，依法依規(guī)申請仲裁、申請行政復議或提起行政、民事訴訟，妥善處理解決。
(十五)建立常態(tài)化信息披露機制。項目實施機構應將項目建設內(nèi)容、特許經(jīng)營中標結果、特許經(jīng)營協(xié)議主要內(nèi)容、公共產(chǎn)品和公共服務標準、運營考核結果等非涉密信息，依托全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺，及時向社會公開。特許經(jīng)營者應將項目每季度運營情況、經(jīng)審計的年度財務報表等信息，通過適當方式向社會公開。
四、加大政策保障力度
(十六)加強組織實施。各地區(qū)要壓緊壓實主體責任，完善工作機制，精心組織實施。各有關部門要強化協(xié)同聯(lián)動，明確政策規(guī)定，加強實施監(jiān)管。國家發(fā)展改革委要制定特許經(jīng)營方案編寫大綱、特許經(jīng)營協(xié)議范本和實施細則，指導各地區(qū)按照新機制要求依法合規(guī)、穩(wěn)妥有序實施政府和社會資本合作項目，并會同有關方面及時修訂完善特許經(jīng)營相關制度文件，營造良好制度環(huán)境。
(十七)做好要素保障和融資支持。支持在不改變項目地表原地類和使用現(xiàn)狀的前提下，利用地下空間進行開發(fā)建設，提高土地使用效率。支持依法依規(guī)合理調(diào)整土地規(guī)劃用途和開發(fā)強度，通過特許經(jīng)營模式推動原有資產(chǎn)改造與轉型，提高資產(chǎn)利用效率。探索分層設立國有建設用地使用權，支持項目依法依規(guī)加快辦理前期手續(xù)。鼓勵金融機構按照風險可控、商業(yè)可持續(xù)的原則，采用預期收益質押等方式為特許經(jīng)營項目提供融資支持。積極支持符合條件的特許經(jīng)營項目發(fā)行基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金(REITs)。
(十八)支持創(chuàng)新項目實施方式。鼓勵特許經(jīng)營者通過技術創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新等降低建設和運營成本，提高投資收益，促進政府和社會資本合作項目更好實施。特許經(jīng)營者在保障項目質量和產(chǎn)出(服務)效果的前提下，通過加強管理、降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等獲得的額外收益主要歸特許經(jīng)營者所有。鼓勵符合條件的國有企業(yè)通過特許經(jīng)營模式規(guī)范參與盤活存量資產(chǎn)，形成投資良性循環(huán)。
附件：支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建(含改擴建)項目清單(2023年版)
附件
支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建
(含改擴建)項目清單
(2023年版)
一、應由民營企業(yè)獨資或控股的項目
(一)環(huán)保領域
1.垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項目
(二)市政領域
2.園區(qū)基礎設施項目
3.公共停車場項目
(三)物流領域
4.物流樞紐、物流園區(qū)項目
(四)農(nóng)業(yè)林業(yè)領域
5.農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用項目
6.旅游農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)基礎設施項目
7.林業(yè)生態(tài)項目
(五)社會領域
8.體育項目
9.旅游公共服務項目
二、民營企業(yè)股權占比原則上不低于35%的項目
(一)環(huán)保領域
10.污水處理項目
11.污水管網(wǎng)項目
(二)市政領域
12.城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱項目
(三)交通運輸領域
13.城際鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路，鐵路客貨運輸商業(yè)類、延伸類業(yè)務項目
14.收費公路項目(不含投資規(guī)模大、建設難度高的收費公路項目)
15.低運量軌道交通項目
(四)物流領域
16.機場貨運處理設施項目
17.國家物流樞紐、國家骨干冷鏈物流基地項目
(五)水利領域
18.具有發(fā)電功能的小型水利項目
(六)新型基礎設施領域
19.智慧城市、智慧交通、智慧農(nóng)業(yè)、智慧能源項目
20.數(shù)據(jù)中心項目
21.人工智能算力基礎設施項目
22.民用空間基礎設施項目
三、積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與的項目
(一)交通運輸領域
23.列入中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃、國家批準的專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的鐵路項目
24.投資規(guī)模大、建設難度高的收費公路等項目
25.城市地鐵、輕軌和市域(郊)鐵路項目
26.民用運輸機場項目
(二)能源領域
27.農(nóng)村電網(wǎng)改造升級項目
28.油氣管網(wǎng)主干線或支線項目
29.石油、天然氣儲備設施項目
(三)水利領域
30.具有發(fā)電功能的大中型水利項目
